Con el transcurso del tiempo, los derechos civiles de los extranjeros han experimentado un creciente reconocimiento en todos los países occidentales, en gran parte por el proceso de internacionalización de los derechos de toda persona. También ha progresado la extensión de los derechos socio-laborales de los inmigrantes con residencia legal y trabajo estable, entre otros motivos, para evitar que supongan una competencia para los trabajadores nacionales. Por contra, no se ha producido un avance paralelo en el reconocimiento de los derechos políticos de los extranjeros.

Los motivos alegados para resistirse a la ampliación de los derechos de participación política a los extranjeros han sido varios. En primer lugar, se aduce que la nacionalización es el instrumento adecuado y suficiente para acceder a los derechos políticos; aunque quizás olvidando que esta vía es lenta y onerosa, además de que supone casi siempre la pérdida de la nacionalidad anterior. En segundo lugar, se defiende que la participación política del extranjero implica un ataque a la soberanía nacional; aunque para ello se utiliza un concepto clásico de soberanía.

Por último, la participación política de los extranjeros se plantea como una ruptura de la identidad nacional y del patriotismo y, en conexión con ello, se considera que los extranjeros son una amenaza para el Estado además de que desconocen las aspiraciones nacionales; sobre este último argumento sólo puede ponerse de relieve la existencia, todavía hoy, de argumentos sociológico-culturales muy arraigados que hacen difícil la asunción de nuevos fenómenos sociales como, en nuestro caso, la inmigración.

Como se aprecia, para defender la restricción de los derechos políticos a los extranjeros se aportan tanto motivos jurídicos como argumentos que manifiestan una ausencia de voluntad política al respecto. Pero parece evidente que, junto a estos motivos, existen otros que ponen de manifiesto la necesidad de ampliar los derechos políticos a los extranjeros y también revelan la posibilidad jurídico-constitucional de esta extensión.

La participación política

En primer término, la participación política del inmigrante resulta necesaria para impulsar con mayor efectividad los derechos civiles y sociales aludidos al inicio de este capítulo, superando los obstáculos que subsisten aún pese a su reconocimiento constitucional y legal.

En segundo término, sólo la titularidad de los derechos políticos convierte a los extranjeros en miembros plenos de la sociedad donde se desenvuelven. Lejos de ser éste un motivo aducido exclusivamente desde la perspectiva de los inmigrantes, también interesa a toda la comunidad permitir la “integración-normalización” de los núcleos de inmigrantes para superar los problemas derivados de los guetos y de las minorías culturales y sociales.

Vivir en un estatus político discriminatorio gesta una potencial división y tensión en el seno del agregado social, que puede intentar superarse a través de la participación política de los extranjeros como vía de integración y paz social. La igualdad política es clave para impulsar una integración en la diferencia, corresponsabilizando al extranjero en las decisiones y en el futuro de la sociedad.

Por último, y centrándonos especialmente en el derecho de sufragio, la participación política de los extranjeros resulta necesaria como consecuencia de las exigencias del propio principio democrático, en constante evolución desde la aparición del sufragio nacional masculino hasta el voto nacional universal y, recientemente, el sufragio en el ámbito local de los nacionales comunitarios.

Resulta incoherente con el principio democrático que personas sujetas al mismo ordenamiento jurídico carezcan del derecho a participar, aunque sea indirectamente, en su producción. Además de ser ésta una cuestión de principio también tiene importantes efectos prácticos, pues en tanto los inmigrantes carezcan de participación y representación política merecerán la atención marginal de los gobernantes.

La progresiva conciencia de estos argumentos favorables a la participación política de los extranjeros ha provocado avances en el ámbito internacional. El compromiso más significativo se alcanzó el 5 de febrero de 1992 con la firma en Estrasburgo del “Convenio sobre la participación de los extranjeros en la vida pública local”, elaborado en el marco del Consejo de Europa.

Este Convenio está estructurado en tres partes, precedidas de un preámbulo donde se acogen algunos de los argumentos expuestos: la residencia de los extranjeros en territorio nacional es una característica permanente de las sociedades europeas; los extranjeros residentes están sometidos a los mismos deberes que los nacionales; y su participación política es la mejor vía para facilitar su integración en la comunidad local.

La Primera Parte del Convenio se divide en tres Capítulos (A, B y C). Cada Estado puede ratificar la Convención aceptando los tres, dos o uno, con el objetivo de evitar que un país deje de adherirse al tratado por las dificultades internas de orden constitucional que pudieran plantear algunos de estos Capítulos. Además, los Estados que hayan aceptado uno o dos Capítulos pueden, en un momento posterior, aceptar, ratificar y aprobar los restantes.

El Capítulo A reconoce los derechos de libertad de expresión, reunión y asociación; dentro del derecho de asociación se incluye el de fundar sindicatos o afiliarse a ellos y el de crear asociaciones locales para la ayuda mutua, conservación de la identidad cultural y defensa de intereses comunes. Asimismo, cada país se compromete a extender la consulta sobre cuestiones locales a los residentes extranjeros.

El Capítulo B obliga a los Estados a facilitar la creación de organizaciones consultivas u otras medidas institucionales para los colectivos locales que alcancen un número significativo de residentes, a fin de asegurar la relación entre estas organizaciones y los residentes, ofrecer un foro para la discusión de los problemas locales que más afectan a estos colectivos y promover su integración general en la vida de la comunidad. Cada país se compromete a que los representantes de los extranjeros residentes sean elegidos por sus colectividades o sean nombrados por las diferentes asociaciones.

El Capítulo C recoge el compromiso de los Estados a conceder el sufragio activo y pasivo en las elecciones locales a los residentes extranjeros, siempre que cumplan las mismas condiciones que se exigen a los nacionales y que hayan residido legal y habitualmente en el Estado, al menos, los cinco años anteriores a los comicios.

En la Parte Segunda del Convenio cada Estado se compromete a proporcionar a los residentes extranjeros información sobre sus derechos y obligaciones respecto de la vida local y recoge ciertos supuestos donde los derechos de la Parte I pueden ser restringidos o sometidos a condiciones. Finalmente, la Parte Tercera del Tratado fija cuestiones formales y procedimentales relativas a su firma, ratificación y vigencia.

Esta breve descripción del contenido del Convenio de 1992 permite constatar que pueden ser múltiples las formas y los derechos de participación política de los extranjeros. La Constitución Española de 1978 hace referencia a casi todos estos derechos de participación, pero les otorga un reconocimiento y protección diversos cuando su titular es un extranjero. Por este motivo, resulta imprescindible partir de la siguiente diferenciación a la hora de analizar los derechos de participación política de los extranjeros en nuestra Constitución. Por un lado se encuentran los siguientes derechos recogidos en la sección primera del capítulo II del Título I: reunión, asociación, sindicación y huelga y derecho de petición. Por otro lado se encuentran los derechos de sufragio activo y pasivo y el derecho de acceso a la función pública, recogidos en el artículo 23 CE y reservados a los nacionales según dispone el artículo 13.2 CE (salvo el sufragio en las elecciones municipales sí existe reciprocidad).

Repasamos por este orden los derechos de participación política de los inmigrantes a la luz de la normativa vigente en nuestro país, para abordar brevemente después algunas formas de participación institucional y social de este colectivo recogidas en el Convenio de 1992 y puestas ya en práctica en España.